清末,警察机构未建之前,北京城的治安由步军统领衙门维持,具体职能包括:守卫、断狱、门禁、编查保甲、缉捕、巡夜、执行禁令、救火、发信号炮等。从1900年至1937年北平沦陷前,北京的警察机构经历了“安民公所——善后协巡局——工巡局——巡警厅——警察厅——公安局——警察局”的嬗递过程,本文对此加以概述,旨在追述老北京警察文化演进的历史记忆。
一、安民公所
1900年7月,八国联军攻占北京城,分治内城东北一隅,就顺天府署设立军事警察衙门。为了保障管界内的治安及行政事务的正常运行,于东、西两城各设一处“安民公所”,雇佣华人为巡捕,给予巡弋、缉捕之责。除了维持治安外,巡捕还负有修理道路、清洁卫生、清查户口之责,基本上具备了近代警察的特征。中国警察之兴办,“安民公所”既启其机。[1]
安民公所设立后,在维持社会治安方面发挥了一定的作用。庆亲王奕劻在给光绪帝的奏折中称:“京师自上年七月以来,地方扰乱,土匪蜂起,后经洋兵入城,彼此语言不通,各国性情不一,官商居民均难安堵。旋经各段绅商先后设立公所,遍觅巡捕,协缉盗贼,数月以来地方藉以稍安。”[2]
二、善后协巡局
1901年,清政府与八国联军议和,联军撤兵,仅靠“安民公所”维持北京城的社会秩序。是年6月30日(农历五月十五日),奕劻上书清廷,建议模仿西式的城市警察制度设立“京城善后协巡总局”,加强对城市治安、建设和公共事务的管理。7月13日(农历五月二十八日),该奏折经朱批允准,清廷因循“安民公所”的体制创立了“善后协巡总局”,设专职大臣1人,兼职大臣4人,下设提调、总办、会办、巡捕等职。总局办事机构分为3处即文案处(掌拟稿文移事)、营务处(掌巡防捕盗等事)、发审处(掌审理人犯、案件等事)。总局下设分局10处,各分局设总办、帮办、警巡等职。各分局分段巡查,设若干个巡捕处,镶黄旗、正白旗善后协巡局分别设立30个巡捕处,镶白旗设10个巡捕处,正蓝旗善后协巡局设6个巡捕处,皇城内左翼善后协巡局设8个巡捕处,皇城内右翼善后协巡局设8个巡捕处。各巡捕设巡捕长1名,巡捕4-10名。[3]
三、工巡局
1902年6月,“善后协巡总局”改组为“工巡总局”,设分局6处,1903年1月,合并分局为4处。内城中部分局划分30段,东、西两分局各划41段。该机构由事务大臣总理其事,并设工巡总监、工巡副监各1员,为事务大臣处理局务。总局之下分设工程、巡捕两局,各置局长。局长之下,另设巡警队长、巡长、巡捕等职。“工巡总局”执掌警务、司法、外交、工务诸事。职权包括:履行京城内的警察职责、决定“杖”以下的罪责、受理简易的民事讼案并行使审判权、受理“京控”(外地人民到顺天府衙门上诉)、审理关于外国人的民刑事件、经营土木事务,可见权力之大。[4]
四、巡警厅
1905年9月,吴樾炸弹谋杀案发生,原定出国的兵部侍郎徐世昌任巡警部尚书。12月,为加强京城治安,徐世昌将内外城工巡总局改为“内外巡警总厅”,与步军统领衙门共同维持京师内外城的治安秩序。巡警总厅设内、外城厅丞各1员,内、外城总佥事各1员,内城佥事 3员,内、外城五品警官各4员,内城六品警官10员,外城六品警官9员,内城七品警官11员,外城七品警官9员,内城八品警官14员、外城八品警官13员,内城九品警官15员,外城九品警官13员。[5]内城设分厅5处,外城设分厅4处。
总厅设总务处、警务处、卫生处,其职权如下:
1.总务处:设参事官1人,受厅丞指挥,管理本处的一切事务。负责承办机要、考核厅员、支配长警、编存文牍、收发经费、统计、报告等事。下设警事股、机要股、文牍股、支应股、统计股。
2.警务处:设参事官1人,受厅丞指挥,管理本处的一切事务。负责整饬风俗,保护治安,编查户口,稽核工程,交涉外事,预审犯人,科罚违警,捕送犯人,侦探秘密,并管理行政、高等司法警察事项。下设保卫股、治安股、交涉股、刑事股、户籍股、营业股、正俗股、交通股、建筑股。
3.卫生处:设参事官1人,管理本处事务,负责街道、防疫、检查食物、屠宰、考验医务、药料、管理卫生警察等事。下设清道股、防疫股、医学股、医务股。[6]
当时,内城分为26个区,中分厅辖10区,东、西、南、北分厅各辖4区;外城分为20区,东、西两分厅各辖4区,南、北两分厅各辖6区,每区各设一个警察署。1906年,总厅增设司法处,分厅增设司法科,改警务处为行政处,内城并为3分厅,外城并为2分厅。1907年4月,添城郊南、北两坊巡警分厅,后因推行不利而搁置。1908年3月,内城并为13区,外城并为10区。宣统元年1月,裁去内、外城各分厅。8月,设置派出所,内城204处,外城136处。[7]
至1912年,巡警厅机构设置更为完善,人员配备明显增多。从机构的设置上看,内外城巡警总厅分设警事、勤务、机要、文牍、支应、统计、治巡、外事、户籍、正俗、交通、建筑、刑事、侦察、警法、防疫等20科。[8]内城巡警总厅警员人数增至226人,其中包括厅丞1人、佥事4人、科长10人、科员45人、译员1人、医官2人、录事9人、司书39人、巡官8人、巡长28人、巡警79人等。外城巡警总厅警员人数则增至260余人。[9]
五、警察厅
1913年2月,将内、外城两巡警总厅合并为“京师警察厅”,隶属于内务部。内设警察总监1人,直接受命于内务总长。内部机构设有5处14科,即总务处第一、第二、第三科,行政处第一、第二、第三科,司法处第一、第二、第三科,卫生处第一、第二、第三科,消防处第一、第二科。各个处设处长1人,各科设科长1人,科员1-3人。外部机构包括保安警察第一、第二、第三、第四队及保安警察马队、侦缉队、消防队、贫民教养院、疯人院、济良所、教养局等。此外,还有直属京师警察厅的巡警教练所、巡警官长讲习所、京师警察厅募警讲习所等警察教育机构。[10]
1914年8月,警察厅辖区分为中区2个、内左区4个、内右区4个、外左区5个、外右区5个,共20区,各区设警察署,署长1人,署员2-4人。[11]
1925年1月,警察厅增设侦缉处、官产处、警捐处。划分东、西、南、北郊为四区,各置警察署1所。不久,复设分署16处,其中东、南两郊各4处,西郊5处,北郊3处,在每一分署设派出所5处。至1928年2月,警察厅共有行政职员632人,巡官、警长9069人,平均每一方里中布置巡官、警长21人。[12]
六、公安局
1928年6月,“京师警察厅”改组为“公安局”,分设秘书室、总务、行政、司法、督察四科。北伐军攻占北京,成立北平特别市政府,北京更名为北平,所有关于卫生、社会各事移交至公安局办理。9月,总务等4科改称为第一、第二、第三、第四科,并设置政治训练总部。同月裁撤城郊分署,归并城郊派出所,共322处。同年恢复四郊分署,计东郊1处、南郊2处、西郊2处、北郊1处。1930年2月,原北平特别市卫生局被裁撤,公安局接管卫生事务,增设卫生科,后改称第五科。1932年6月,政治训练科改为政训科,第五科改为卫生股,隶属第二科。1933年1月,增设勤务督察处,同年 10月,裁撤卫生股,移交卫生局接管。1934年4月,裁撤第四科,所掌执权并入第一科执掌。[7]
七、警察局
1937年2月,“公安局”改称“警察局”,第一、第二、第三科改称总务、行政、司法三科。7月29日,日军攻陷北平,侵华日军建立了北京地方维持会临时傀儡政权,设“伪治安部”,负责北平地区的治安维持事务,清末民初北京警察机构的嬗递由此中断。
清末民初北京警察机构的嬗递勾勒了老北京警政演变的大致轨迹,它是中国近代政治制度演变过程中不可或缺的要素。(本文图片均系作者摄于北京警察博物馆)
参考文献:
[1]安民公所与工廵总局[J].警声,1940,1(3):45.
[2]署理步军统领奕劻折[G]//故宫博物院明清档案部编.义和团档案史料(下) .北京:中华书局,1959:1224.
[3]陈鸿彝.中国治安史[M].北京:中国人民公安大学出版社,2002:290.
[4]安民公所与工廵总局[J].警声,1940,1(3):45-47.
[5]民政部奏整顿京师内外城警政酌改厅区制度折[J].预备立宪公会报,1909,2(2):11.
[6]穆玉敏.北京警察百年[M].北京:中国人民公安大学出版社,2004:95-96.
[7]首都警政沿革[J].北京市政旬刊,1939(3):2.
[8]京师内外巡警总厅办事规则[B].北京市档案馆藏,档号:J181-014-00001.
[9]京师内外城巡警总厅统计书[B].北京市档案馆藏,档号:ZQ005-003-01416.
[10]京师警察厅分科职掌规则[J].浙江警察杂志,1914(13):7-13.
[11]京师警察厅分区规则[J].内务公报,1914(12): 78-79.
[12]京师警察厅总务处.京师内外城详细地图(1928年2月)[Z].北京:中国书店,2014.
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