完善我国高等教育财政绩效拨款模式的思考

【摘 要】 构建科学合理的绩效拨款模式是有效解决我国当前高等教育财政经费投入不足、经费分配的择优性和效益性不强、经费使用效率不高等问题的重要途径。文章通过对国外高等教育绩效拨款的主要做法和经验的梳理总结，结合对我国实际情况的分析，提出进一步加强绩效拨款主体建设;构建科学规范的高等学校分类分层评价体系;推行多政策参数的拨款公式;健全评估考核机制等方面的完善对策。

【关键词】 高等教育; 绩效拨款模式; 拨款主体

中图分类号：F287.5  文献标识码：A  文章编号：1004-5937（2014）36-0111-03

高等教育财政绩效拨款是绩效分配理论在高等教育领域的应用，是以高等学校在人才培养、科学研究等方面的绩效状况作为拨款依据，来确定对高等学校拨款的方向和数额的一种拨款方式。“九五”以来，我国面对来自高等教育规模迅速扩张、公共财政日益紧缩、经费需求压力巨大、质量问题凸现等的诸多矛盾，在对高等教育的投资主体实施多元化改革的同时，也广泛采取了以绩效为导向的资源配置方式，在有效解决高等教育财政支撑问题、提高财政资金分配的科学性和透明性、提升高等教育质量等方面发挥了重要作用，取得了显著成就。但是目前我国的绩效拨款模式还不成熟，运作的体制机制还不完善，仍需要进一步的改进与优化。基于此，本文拟在梳理总结国外的主要做法和经验基础上，来对此问题作些探讨并提出进一步完善的设想。

一、国外高等教育绩效拨款的主要做法与经验

与传统的投入拨款相比，绩效拨款的主要特征是：注重效益和效率，强调将结果导向和顾客中心的理念植入高等学校;把拨款数额与高等学校的实际产出相挂钩，使那些培养人才数量多、教学科研质量高的高等学校能够得到更多的资源;充分体现政府公共财政资源分配的公平性和效率性，促进高等学校之间的质量竞争。纵观发达国家和发展中国家多年的探索与实践，有许多有益的经验值得我们学习和借鉴。主要表现在：

（一）拨款主体上，普遍设立高等教育拨款的中介机构

国外的普遍做法是在政府和高等学校之间设立拨款的中介机构，起到“缓冲器”或者协调的作用。这些中介机构普遍具有双重的角色特征，即它们既充当了政府管理高等教育的协调者，协助政府将相关政策施加给高等学校，也充当了学校的代言人，代表学校向政府表达学校的诉求和意愿。典型的如英国的高等教育基金委员会（HEFC）、美国田纳西州的高等教育管理委员会（THEC）、南卡罗来纳州的高等教育协调委员会（THEGB）、印度的大学拨款委员会（HGC）等。这些委员会实际上充当了政府与高等学校之间的“缓冲器”，使得它们既能够维护学校的权益，也能使政府的相关拨款政策得到有效的执行，同时还能够避免政府的直接操作，保证拨款的公正性和独立性。这种引入拨款中介的运作模式已为大多数国家所认可和接受。

（二）拨款机制上，普遍建立相对完善的高等教育绩效评估体系

绩效拨款机制的核心部分是绩效评估体系，而绩效评估体系的最终落脚点是绩效评估指标的选择和评估机构的建立。美国田纳西州是最早制定高等教育绩效评估体系并实施绩效拨款政策的州，其绩效指标的选择充分考虑了学校的长远发展和近期目标，确立了学生及毕业生满意度、学术水平评价、学生培养质量、规划与协作4大类评估指标，各大类所属具体指标的选择体现了指标的系统性、发展性和适切性特点，以5年为一个周期调整，贯彻长期战略的思想。评估机构方面，各国基本上建立了具有一定专业性和权威性的绩效评估机构，如英国的高等教育质量保证署、日本的学位机构、法国的国家评估委员会、荷兰的学校督导团等。尽管实践中各国对绩效评估的重点、评估指标的选择等方面不尽相同，但均高度重视评估与拨款的关系，建立了相对科学合理的高等教育质量评估机制。

（三）拨款形式上，以投入拨款为主，适当引入绩效因素

绩效拨款作为一种以产出或绩效为导向的拨款模式，显然比传统的以投入为导向的拨款体制更加科学、更有效率，成为各国高等教育财政拨款模式改革的重要方向。但是实践中由于这种拨款模式在绩效指标的选择、指标权重的确定等方面比较复杂，难以把握，从而限制了其应用的程度和范围。目前实际完全采用绩效拨款模式的国家微乎其微，大多数国家绩效拨款所占的份额并不大，很多国家仍然以投入拨款为主，适当引入绩效因素。如美国田纳西州就是采用协商拨款法、合同拨款法、增量拨款法和绩效拨款法混合运用的形式;英国、印度则主要是采用合同拨款法和绩效拨款法并用的形式。

（四）拨款政策上，尽可能多地考虑各方面因素

绩效拨款政策的实施并不是政府的单方面行为，它需要各利益相关方的积极参与和支持，才能确保政策实施的效益和效果。从国外的实践来看，各国尽可能多地考虑了政策所涉及的各方面影响因素。如美国田纳西州的绩效拨款政策设计不仅反映了政府的政策导向，还考虑了提高高等学校内部绩效的需要，如达到多高比例的公共经费就应该根据产出拨款而非根据传统的生均定额拨款？绩效分配应该采用什么样的评价指标及多少评价指标？对于绩效较低的高等学校，是应该予以惩罚还是鼓励以促其改进等等。另外，政策还积极响应了问责制和考虑地方政府发展的需要等因素，获得了联邦、州和地方政府、高等学校及社会公众的广泛支持与协作。

二、我国高等教育财政绩效拨款模式存在的主要问题及分析

（一）没有建立拨款的中介机构，导致拨款核定与下达的公正性和透明度不高

我国现行高等教育的拨款体制是采用“政府—高等学校”的二元体制，政府既是高等学校财政资金的供给主体，也是分配主体，并不存在像英国、美国等国家所设立的拨款中介机构，而是完全由政府直接运作，形成政府干预下的拨款而非指导下的拨款;这种单方面的政府拨款行为，极易带来拨款的不公正性、随意性、低效性以及资源的寻租行为等弊端，还会把高等学校和社会公众都排除在拨款的决策之外，导致拨款与社会的实际需要相脱节，使政府的有限财政资源难以配置到高等学校最需要的地方或项目上。

（二）缺乏科学合理的高等学校分类分层评价体系，导致财政支持政策的针对性和效益性不高

绩效评价是绩效拨款实施的基础，而高效的绩效评价是建立在科学合理的高等学校分类分层评价体系基础之上的。长期以来，我国高等学校由于受建校历史、区域位置以及认定性重点等因素的影响，办学类型多样，办学层次参差不齐。如果把办学类型、办学层次极不相同的高等学校放置在相同的绩效评价标准上进行评价，极易形成资源配置的“马太效应”。即实力越弱的高等学校绩效评价越低，获得财政资源的条件就越弱;获得财政资源的条件越弱，办学实力增加得就越慢，绩效评价就越低，从而形成一个恶性循环的过程。这不仅影响财政支持政策的针对性和效益性，还会加重资源的“自然获得”，损害实力差的高等学校办学积极性。

（三）制度安排不到位，导致拨款依据的选择缺乏有效的制度约束

绩效拨款的最大特点是以绩效或产出作为拨款的主要依据。但是从目前我国已经实施的众多绩效拨款项目的实践来看，实际上并非如此，很多时候绩效并非是高等学校获得拨款的主要因素。以“211工程”和“985工程”为例，两大工程在高等学校的选择上虽然也经过择优遴选的程序，强调绩效因素的重要性，但同时一些地区均衡、政治协商的非绩效因素也严重影响着绩效拨款的实施。比如“211工程”学校的选择要尽量保证在各省、自治区、直辖市都拥有一所;“985工程”学校的选择则完全通过高等学校或其主管部门和教育部的政治协商确定。

（四）评估考核机制不健全，导致绩效拨款实施的效率和效益不高

绩效拨款是一项复杂的系统工程，是一种从“拨款—使用—评估考核—反馈—再拨款”的有机循环体系，评估考核是该系统的核心，评估考核机制不健全则绩效拨款的目标就难以达成。目前我国的评估考核机制在财政资源的跟踪、监测和考核等环节仍然不够完善，已严重影响了绩效拨款实施的效率和效益。主要表现在评估考核具有临时性，不具有专职性，没有形成常态化的工作机制;评估考核的程序过于简单，缺乏有效的制度安排，易流于形式;评估考核的标准表现不一，缺乏统一的制度规定;评估考核的结果信息公开程度不够，难以对拨款依据形成有效的制度约束等。

三、完善我国高等教育财政绩效拨款模式的政策建议

（一）进一步加强绩效拨款主体建设，建立“政府—中介机构—高等学校”的三方互动模式，增强财政资金分配的公正性和透明度

拨款主体是现代高等教育财政拨款制度的实体部分，包括财政资金的供给主体（政府）、分配主体以及为财政资金的分配提供相关决策信息的其他主体。目前对于我国的高等教育拨款来说，政府既是财政资金的供给主体，也是分配主体，所以受政府的行政干预影响较大，拨款缺乏公正性和透明度。我国可以借鉴英国、美国等的做法，在政府与高等学校之间设立一个拨款中介机构。设立拨款中介机构的目的是：避免政府的直接操作，政府只充当高等教育财政资金的供给者和政策指导者，不负责向高等学校直接划拨经费;经费划拨由相对独立的中介机构进行操作，将拨款与绩效相挂钩;变过去的直接行政干预为间接的政策指导，增加拨款的公正性和透明度，克服高等学校的成本最大化行为。中介机构可以拨款管理委员会和咨询委员会的形式设立，管理委员会主要负责分配高等教育财政资金，而咨询委员会则主要负责提供相关的决策信息。咨询委员会可以下设若干小组，如绩效评估、信息服务、咨询服务等。中介机构的人员组成可由教育主管部门的领导、行业企业的专家学者、师生、学生家长以及第三方中介机构等参与。

（二）构建科学规范的高等学校分类分层评价体系，不断发展和完善评价指标，提高财政支持政策的针对性和效益性

为了更好地支持高等学校的发展，在政府财力逐年增加但非常有限的情况下，我国应根据建设人力资源强国的战略要求，积极借鉴国外的有益经验，从教学型、科研型、应用型等的角度，对我国的高等学校进行科学分类，建立一套科学的、规范的、更具应用性、针对性的高等学校分类分层评价体系，使每一类型、每一层次的高等学校都有一套评估标准和指标体系，这样就能为同一类型、同一层次学校的绩效拨款提供有效的依据，避免资源配置的“马态效应”，防范资源的“自然获得”和“利益集聚”现象。在具体评价指标的设计上，应根据不同院校的发展战略和发展目标而定，要体现系统性、发展性和适切性的特点;要考虑成本效益原则，指标的数量不宜过多，防止评价的成本远高于绩效拨款所能产生的效益;指标的类型要充分体现要素从投入到产出的全过程，要重点从教学质量、科研质量、办学条件等方面选取核心指标;教学质量方面，可以设立生师比、学生获得学位率、专任教师的学历层次、职称层次等指标;科研质量方面，可以设立省部级以上科研项目、科研经费到账数、科研成果转化率等指标;办学条件方面，可以设立生均图书册书、生均仪器设备值、生均教学经费支出等指标。

（三）推行多政策参数的拨款公式，增强多政策参数对高等学校办学行为的多重激励作用

目前我国“综合定额+专项补助”的拨款方式仅以单一的学生数作为政策参数，不能对高等学校的办学行为形成多重的激励作用，一定程度上还造成了高等学校盲目扩大办学规模。因此，我国要在现有拨款方式的基础上，积极借鉴国外的先进经验，实施更加科学的多政策参数拨款公式。首先，要将保证教学的正常经费拨款与提高水平的专项经费拨款分开;对于正常经费拨款，可以学生人数作为经费分配的主要参考指标，同时引入如师资系数、学科系数等简单有效的多政策参数进行调控;对于专项经费拨款，要充分引入市场竞争机制，通过绩效评估来确定经费分配的额度。其次，多政策参数拨款公式的设计要根据现代拨款机制的多目标要求，采用多元组合拨款的理念，使高等学校在教育规模、教育质量、教育效益等方面的要素充分融合到拨款公式中，体现拨款的“充足、效率与质量”的多元理念。最后，多政策参数公式中绩效部分的权重应维持在一个适当的比例，既不能太高也不能过低;太高则政府对高等学校的干预就越大，过低则无法对高等学校形成有效的激励作用。

（四）健全拨款的评估考核机制，提高拨款的效率与效益

一是要尽可能地扩大评估主体的参与范围，提高社会群体的参与度;通过不断听取社会公众的建议或批评，不断改进与完善评估考核机制。二是要采用科学合理的评估方式，注重自我评估与中介评估、主观评估与客观评估、绝对评估与相对评估等的结合。三是要健全评估考核的制度保障，要通过立法的形式对评估考核的流程、标准、方式等进行规范;考核流程要符合法定的程序，考核标准要以拨款的目标为依据，考核方式要注重灵活性和可操作性的结合。四是要建立考评机构与拨款机构之间的有效衔接机制，切实形成评估结果与拨款数额之间的直接关联。五是要完善评估考核的信息公开制度，从信息公开的全面性、及时性、畅通性等方面加大评估考核的公开力度，极大地满足各参与方的信息需求，避免由于信息不对称而导致一些人为的影响因素。

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