责任治党：新时期制度治党有效实现路径的探索

[摘要]新时期推进全面从严治党依然需要有效地将思想建党和制度治党结合起来。当前，全面从严治党的党内基本制度体系已经建立，关键是制度落地与完善，这是制度治党的生命力所在，决定着从严治党的成败。如何让刚性的制度得到彻底执行，需要以党员干部思想认同建设为基点，以责任落实为主抓线，以关键少数为具体抓手，将责任融入、贯穿于每一具体制度机制设计、执行与完善的全过程，让责任意识成为制度的动力和价值取向。

[关键词]中国共产党；制度治党；制度执行；责任落实

[中图分类号]D267

[文献标识码]A

[文章编号]1007-8487（2016）09-0021-09

良好的制度设计并不仅仅停留于系统完整的文本规范，更重要的是能够让这些规范具体实施并在运行中取得良好的效果；不好的制度也不仅仅是内容设计不佳或失当，具体运行过程中的补充性不足也会导致制度的悬置。中国共产党党内管理制度的建立、完善和实施，是规范和引导党员干部、保持党的纯洁性和先进性的重要保障，然而，我们也明显地感觉到，虽然经过90多年的制度建设，中国共产党党内法规制度很多，但防腐拒变依旧任重而道远，党员干部堕落腐化的规模、趋势依然很严重。为什么具有良好价值理念和美好目标追求的党内管理制度并没有有效发挥作用？中国共产党从严治党的优良传统和基本方略是思想建党与制度治党相结合，既从党员干部自我思想意识出发要求其自律自觉，又从外在刚性制度上进行硬性规范，既有党内的组织管理体系，又有外在的法律法规、政治协商、党员监督体系，但为何腐败依旧横行，从严治党更加迫切？其根本原因在于思想建党与制度建党没有有机结合，也没有效实施。现代政党治理理论强调制度化治党，但并不是简单的单枪匹马，还需要与之相匹配的制度文化。制度是刚性的，脆而易断，需要将柔性的文化血液灌输其中使其更加完善。对于中国共产党而言，责任是其生命力和动力之源，中国共产党的自我从严治理，从表面而言是离不开系统的制度，从内在而言是离不开责任意识，尤其是党委（党组）、领导干部等关键少数的主体责任。习近平总书记在十八届中纪委第三次全会上的重要讲话中就明确提出全面从严治党须落实“两个责任”：“要落实党委的主体责任和纪委的监督责任，强化责任追究，不能让制度成为纸老虎、稻草人。”[1]（P395）权力就是责任，责任就是能量，制度的生命力就在于执行和创新[2]。

一、政党及党员责任在制度治党中的价值

“政党责任”，是一个伦理学概念，西方政治学中对于“责任”的理解多是将其置于政府责任之中，突出权力与行使的义务。汉密尔顿等著的《联邦党人文集》就提出“政府对人民负责的问题，这种责任本来起源于选举，恰恰因为选举过于频繁，却反而因之缺加。……负责任，如果要求的合理，必须关系到此种权力的行使上”[3]（P320）。在诸多西方政治学家看来，这意味着负责任的政治家是为人民去做那些他们不能为自己做但能够形成一种判断的事情[4]（P310）。《布莱克维尔政治学百科全书》认为责任是指“与某个特定的职位或机构相连接的职责，这种职责意味着那些公职人员应当向其他人员或机构承担履行一定的工作和职能”[5]（P701）。也有西方学者将责任与担当联系在一起，认为“一个组织必须对其外部的某些人和某些事负责，在做错事时，一些人必须承担责任”[6]（P115）。简而言之，责任意味着一种应然的职责、能力和义务。它要求任何政治组织一旦形成，就享有法定权力并应当履行其相应义务。在实行竞争性政党政治的国家，政党责任来源于竞争性选举，获胜的政党对社会大众负责，它是社会大众选择的结果。在社会主义中国，实行的是非竞争性政党政治，人民和历史选择了中国共产党成为唯一的执政党，也赋予了中国共产党神圣的使命感，这种使命感就是中国共产党及其成员的责任感，推动着中国的现代化建设。现代国家建设，走的是制度化的全面建设道路，中国共产党作为国家建设的领导者，起着领导核心的作用。就整个国家建设而言，中国共产党是中枢；就国家政权建设和国家治理而言，中国共产党中央及其政治局是实际政治中枢和最高决策者。因此，中国共产党的责任履行，自然成为整个国家治理成败的内在决定因素。如果将国家治理体系比喻成一个政治系统或决策系统，那么其输出的产品就具有权威性，而产品输出的约束性执行，就是一种责任，如果这种产品是以规范性文本形式输出，就是一种制度执行。当决策者“未能采取任何行动满足系统内相关成员的需求”或“系统成员没有就某一事情提出任何具体的需求”或“系统成员事实上认为输出极不符合具体情况，与需求相悖”时，输出就有可能失败，制度执行就可能受阻[7]（PP219-220）。就中国共产党执政系统而言，这种“需求”来自两种力量，即中国共产党系统内部成员的诉求和社会大众的诉求。而这种诉求如果能够内化为决策者和执行者的责任，就能够得到有效地执行，否则就可能出现制度失灵和制度异化。

中国共产党的从严治党和制度建设永远在路上，没有停歇。特别是十八大以来，从严治党进入了思想建党与制度治党相结合的新阶段，对治党对象、治党方略、治党力度和治党绩效提出了更高的要求。就治党对象而言，突出“全”。一方面，全面从严治党面对的主体是全国8800多万名党员，所有党员都是平等的，没有特权者，都要经受考验，全面实现自我净化、自我完善、自我革新，以全面保持和发展党的先进性、纯洁性；另一方面，全面从严治党的内容更加全面深入。全面从严治党是一个系统工程，包括思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设等各个方面，对党员及党组织进行全方位管理。就治党方略而言，突出“法”，要求根据党纪国法对党员进行治理，且党纪严于国法。十八大以来，中共中央制定了一系列文件规范，特别是2015年10月《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》的印发，党内管理法规体系趋于完善，全面从严治党更加有法可依。接下来便是法规制度的具体执行问题。就治党力度而言，突出“严”。从严治党是攻坚战，也是持久战。习近平总书记于2014年9月在党的群众路线教育实践活动总结大会上讲话指出，“这么多年，作风问题我们一直在抓，但很多问题不仅没有解决、反而愈演愈烈，一些不良作风像割韭菜一样，割了一茬长一茬。症结就在于对作风问题的顽固性和反复性估计不足，缺乏常抓的韧劲、严抓的耐心，缺乏管长远、固根本的制度”[8]。十八大以来的反腐倡廉实践提醒人们，要想真正治党，应对“四大考验”和“四大危险”，只有把从严作为一个基本要求长期坚持下去，警钟长鸣，真正使严的措施、严的纪律贯彻到党员干部队伍建设的全过程。就治党绩效，突出“治”。治党是源头治理，是一个政党赖以生存和发展的内在要求，世界政党发展历史早已证明，没有解决好“治党”难题的政党是难有长远发展与作为的。苏共的上台与垮台就是例证。全面从严治党的目标是实现党执政能力的现代化，使党更好地肩负起治国理政的重任。同时，“治”应有两个层次；第一层次是通过党内制度进行刚性的管理；第二层次通过思想教育，内化为党员的自律意识。

从思想建党到制度治党，再到二者的结合，是十八大以来中国共产党从革命党向执政党转型、从传统的“管理”模式向现代“治理”模式转变的新理念新思路。思想建党，一直是中国共产党实现自我管理的看家本领和政治优势，是中国共产党成为成熟的具有战斗力的政党的重要保证，任何时候都不能淡化。中国共产党执政后，思想建党的优势和传统如何继续发扬，需要新思路。现代化的政党治理，不能仅仅依赖于思想教育，更需要制度的支撑。所谓制度治党，就是将党内行之有效的管理方式方法更加规范化、固定化，用法律法规的形式固定下来。只有思想教育与法规制度相结合，同时同向发力，才能真正做到“全”“法”“严”“治”。因此，新时期全面从严治党的关键在于找到凝聚思想建党与制度治党的主抓手或衔接点，实现二者的融合。不难发现，中国共产党的产生与发展的动力源是人民的需要，这是中国共产党存在的意义，即是说，中国共产党的存在乃是为完成其拯救人民、代表人民的神圣使命，背负服务人民的责任。正是这种责任意识鞭策着中国共产党不断向前。思想建设，体现的是意识领域的责任理念；制度治党，体现的是实体化的责任履行。没有实体的责任意识是空洞的，没有危机意识的实体责任是无法履行的。从这个意义上讲，新时期制度治党中的“全”要求的是责任（危机）意识灌输、融入与履行的系统性、全方位性，“法”要求的是责任意识的规范化、固定化转型与实体化呈现，“严”要求的是责任意识无折扣落实，“治”要求的是责任意识的有效落实，也即制度执行。

二、当前我国全面从严治党的制度系统

西方当代著名经济学家曼海姆（K.Mannheim）在其名著《意识形态和乌托邦》中曾言道：“我们应当首先意识到这样一个事实：同一术语或同一概念，在大多数情况下，由不同境势中的人来使用时，所表示的往往是完全不同的东西。”[9]（P32）在探讨中国共产党治党的制度系统之前，有必要对“制度”的涵义进行区分。德国学者柯武刚和史漫飞在《制度经济学》中就认为“制度”一词本身就存在众多矛盾的理解，“不同学派和时代的社会科学家们赋予这个词以如此之多可供选择的定义，以至于除了它笼统地与行为规则联系在一起外，已不可能给出一个普适的定义来”[10]（P32）。但这并不是说，对于“制度”无法做出解释，众多的定义中也存在共性。日本新制度经济学家青木昌彦从博弈论视角出发将关于“制度”的定义概括为三种：一是博弈的参与者，尤其是组织；二是博弈的规则；三是博弈的均衡解。第三种是他所主张的。尽管如此，根据青木昌彦的《比较制度分析》一书可知，这三种“制度”定义的划分其实也是共通的，他认为“制度是关于博弈如何进行的共有信念的一个自我维系系统”[11]（P28），这指的就是规则产生的文化意识基础及运行模式。第一种“组织”也是靠规则维系的一个系统。因此，关于“制度”的理解，至少存在以下三个共识：就其内容而言，强调制度是一系列被制定出来的规则规范（其中有正式规则与非正式规则之分）；就其效力而言，强调制度对主体间相互关系的约束力（其中有正式约束力与非正式约束力之分）；就其目标（追求）而言，强调制度是为以确定的方式实现某种公共性受益或福利最大化。这也符合中国传统中关于“制度”的理解。日常生活中的制度，是需要人们共同认同并遵守、执行的规则规范。

全面从严治党中的制度，内在的指的是由党的有关部门制定的具有正式文本形态的规则，具体包括党内法规和一般法规性文件。一般而言，中国共产党党内的管理制度①，从层次上可划分为根本制度、基本制度与具体制度三大类，从性质上可划分为实体性制度与程序性制度，从内容上可划分为领导制度、组织制度、选举制度、工作制度、监察制度、生活制度等方面。通过各项制度，确定党员、党组织间的权利义务关系，并使其固定化、规范化；各项制度间相互依存、相互制约，构成一个有机系统，将党中央的意志、决策化为无数微小的责任细胞灌输到整个制度骨架中，贯穿于每一具体的制度机制。从一般系统论视角来看，中国共产党党内法规制度构成一个完整的系统，依据党内各项制度的规范性和效力，中国共产党制度系统（中国共产党内部制度体系）可分为三个层次：党章、具体法规与制度、一般规范性文件。第一层次的党章是党内所有法规和制度系统的母体，类似于国家法律体系中的“宪法”，在党内具有最高法规效力，党内其他所有法规都是以党章为基石制定的，受其约束。党章是全党行为、立党治党管党的总章程，规定的是党的建设和党内生活的根本原则，解决的是关乎党的性质、生存与发展的根本性重大问题。党章确立了中国共产党的根本制度，搭建了中国共产党制度系统的主干骨架。第二层次的具体法规与制度也即除党章以外的党内法规，是由中国共产党的中央机关及其部门制定并经中央机关批准的党章的子系统。具体法规和制度是对党章的延伸和具体化，针对某方面问题、特定领域和一定范围的党员行为，由党的中央机关及其部门制定的对全党成员具有约束力的单项法规和法规性决议。根据2013年5月中共中央印发的《中国共产党党内法规制定条例》的规定，具体法规和制度是用条款形式表述的，分为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则七种[12]。相对于党章根本性、原则性的规定，这些具体法规在管党治党中更具操作性和实用性，是疏通整个系统筋络的毛细血管。制度治党能否有效运转起来，实现系统效应的关键就在于各类具体法规与制度的有机衔接。第三层次的一般性文件，包含两个部分：党中央下发的规范性文件和党的中央组织以下的各级组织及其部门所制定的规范性文件。后者是对党章和党内具体法规与制度的重要补充。这些规范是应时性的，针对阶段性的新情况和新问题制定的具有法规性质的决议、决定、条例、通知、意见一类的文件，及时对党内关系和党员行为进行调节和规范[13]（P13）。其约束力具有相对的时限性和地域性。前者是处理党内某方面关系所遵循的基本原则、规则和要求，这些法规性文件与第二层次的一些法规共同确立了治党的基本制度和具体机制。这种以文件治党的模式也被一些学者称为“文件政治”[14]（P26）。

通过对中国共产党党内制度系统的分析，不难发现，到目前为止，除了国家层面的法律制度系统外，中国共产党自身就有一套较为完善的法规制度系统，治党的制度不可谓不健全。但通常的理解中，制度被看成是一系列条文，其结果是制度只能是空洞的文本，没有自我运转能力。新时期从严治党需要打通各种制度，实现制度间的有效衔接，使制度治党系统化运转起来。就完整意义而言，制度其实就是一个系统，绝非规则规范的简单组合拼凑。制度系统是由规则、对象、理念、载体四大要素共同有机构成的[15]（P85）。“规则”是制度的内容，它通过对权利与义务、权力与责任的分配，确定某种事实状态有意义而具有约束力，它主要来源于两方面的权力与责任确定：一是社会性约定俗成的；二是由权威部门创制的。规则根据权责相配原则为其成员提供一种生活环境，在这种环境的长期熏陶下，外在的习俗、规则逐步内化为成员内在的伦理道德和行为原则，实现“从心所欲而不逾矩”。党内法规是对已被实践证明党员应有的权责进行规范化分配，并通过制度化将这些权责加以形式化、实体化，约束党员的生活和行为。“对象”是制度的指向和范围。没有普适的制度，制度必定是相对于一定范围、领域而言的，制度对象是制度存在的条件，制度本身也是一种对象化的产物。不同对象的属性及其相互关系构成了制度所要反映、作用和影响的客观存在。在说明制度与对象关系时，马克思曾指出：“这取决于对象的性质以及与之相适应的本质力量的性质；因为正是这种关系的规定性形成一种特殊的、现实的肯定方式。”[16]（P54）作用对象不同，制度就不同。但作为调节人与人之间、人与物之间、人与社会之间关系的中介性存在，制度是客观事物及其过程的内在必然性在一定程度上的形式化和对象化，是一系统形式呈现和运转的。因此，找出对象的内在必然性及其形式化、对象化并将其串起来，便成为制度有效执行的关键。“理念”是制度规则所体现出来的价值判断和目标追求。理念不同，制度性质就不同，需要随着制度的发展不断调整、充实。社会主义中国的理念可以概括为发展生产力与每个人的全面自由发展。由于发展阶段不同，发展环境有变，中国共产党在治国理政过程中的具体理念也在调整，但不管以何种具体形态出现，中国共产党执政所追求的最终理念是不变的，这也成为中国共产党的一种责任意识，并内化于制度治党之中。这种理念是中国共产党的责任意识的体现，它既是思想建党所需要的服务精神，更是制度治党不可或缺的自律精神。“载体”是制度的形式。载体是具体的、可感知的，它的最普遍形式便是条文[15]（P85）。不同的载体，又使得制度具有了不同的形态。中国共产党自我治理的制度载体的主体是党内法规，一些一般法规性文件为辅助；在全面依法治国时期，治党当然也离不开国家法律法规。因此，全面从严治党的制度系统是由国家法律体系、党内规章体系和一般法规性文件体系共同构成的。

三、以责任融入完善治党的制度体系

加强中国共产党的自我治理，需要依赖于由法律法规、党纪法规形成的制度系统，强调制度的硬约束力。而制度作用力的发挥在于制度执行，悬空的制度是无用的。过去30多年，国家法律法规、中国共产党党内的法规也不少，党内管理制度不断完善，为何有些法规制度依旧没有得到遵循和落实？其中一个核心的因素是，“这些制度没有最终形成全党的制度文化，没有变成全党同志自觉的行为方式和行为自觉”[17]。这里的制度文化，指的就是责任意识，制度中缺乏责任的血液，在实践中没有实体的责任输出与反馈机理。顶层制度设计之后，制度治党的成败便在于制度执行和完善，制度执行和完善就是责任落实。正如刘云山在从严治党从严管理干部调研座谈会上强调的：“有了责任，才会有压力、有动力，才会以讲认真、敢碰硬的精神做好工作。”[18]制度的作用点是党员干部的行为，责任的作用点是党员干部的心理意识。制度治党应以责任为主抓手，明确党员干部及党组织的责任，细化考核，构建完善的责任体系。

以责任为主线对全体党员进行制度化管理包括两方面的内容：一是党风廉政建设责任，二是决策失误和有误责任。从责任制度化建设的过程来看，这两方面的责任构成了治党责任分配、责任运行、责任监督与反馈的完整闭合的系统。根据习近平总书记关于“从严治党，关键是从严治吏”的重要论断和中共中央关于落实“两个责任”的精神，党员领导干部是落实责任制的关键少数，是牵一发而动全身的牛鼻子，如何抓牢并抓好这个关键少数，发挥其依法治党的组织者、推动着、实践者角色，成为依法治党的示范者、引领者、维护者，这决定着全面从严治党战略的成败。

党风廉政建设责任制的建设和完善，关键在于落实“两个责任”。强化党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任的有效落实是十八大以来党中央全面从严治党的重要举措，并在十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任”，此后的十八届中纪委第三次全会也作了进一步强调。依据《党章》《中国共产党党内监督条例（试行）》《关于实行党风廉政建设责任制的规定》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》等党内法规，全面从严治党责任制体系的完善应包括以下措施。

首先，具体的主体制度创新和完善。一是改革“一把手体制”。当前的政治责任实践中，往往出现的是书记有最大话语权但并不承担第一责任，而是推给党委或相关分管负责人。因此，落实责任治党首先就需要在民主集中制基础上认真落实党委（党组）书记的第一责任，对本地区本部门工作负总责，但不直接分管人、财、物，探索“副职分管、正职监管、集体领导、民主决策”的权力制约监督新模式。推行“一岗双责”制，书记同时担负分管领导和下级领导班子的工作责任。这就迫使书记要依法规治党，亲自督办重要事务，发挥表率作用。二是改革党委（党组）制。党委是一个领导班子，主管本领域的党风廉政建设并负直接责任。班子成员在分管范围内也是第一责任人，对分管范围内的党风廉政建设负主要责任。涉及重大问题和重要事件的，应集体参与、协商讨论，集体决策，集体负责，但集体负责并不排除书记和分管领导的第一责任。三是改革纪委监察体制。纪委既是落实从严治党责任的监督主体、执纪主体，也是问责主体、管理主体。纪委在落实党内法规中扮演着至关重要的角色，其行为能力和责任落实能力是党内法规制度落地的最直接关系人。因此，亟待优化纪检监察机关的职能，在做好自我监督的基础上，以党风廉政建设和反腐败建设为主业，推进内部机构改革和调整，裁撤多余机构和职能交叉部门；强化纪委的垂直领导机制，查办案件以上级纪委领导为主；进一步转变工作方式，做到“情况明、数字准、责任清、作风正、工作实”，进一步形成监督合力。四是推进权力责任清单制度。习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上明确指出：“要增强制度执行力，制度执行到人到事，做到用制度管权管事管人。……不留‘暗门’、不开‘天窗’，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，使制度成为硬约束而不是橡皮筋。”[8]制度治党不仅意味着在党内事务处理上依规行事，国家机关中的党员干部和职能部门也应当依法依规办事，法无令则禁止。全面优化行政行为，将权责匹配细化到每个职能部门、每个岗位，以法律法规形式确权确责，形成权力清单并及时向社会公开，使每一行政行为和行政结果受到群众的监督。可探索网上办事、监督一网通、网络问政等模式。五是建立健全责任分解机制。习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上强调“全面从严治党是我们立下的军令状”[19]。要兑现这一庄严承诺，需要采取超常规举措，拿出硬办法，通过签字背书制度和“三书”（责任分工告知书、目标任务通知书和任务落实督办书）制度，推进治党责任的层层落实，并建立“三书”电子档案，以备责任追究。

其次，检查考核评价机制的建立和完善。一是谈话性的考察机制，党委（党组）主要负责人定期约谈本级党委成员、纪委负责人和下级党委（党组）主要负责人，了解相关责任人履行治党主体责任和监督责任的情况，并加以指导，对存在的问题及时提醒、告诫和纠正；二是文本性报告述职机制，各级党委（党组）以及分管负责人、纪委负责人定期以报告形式向上级党委（党组）、纪委上报治党责任落实情况，同时定期召开述职大会，各主要负责人向本部门述职，接受监督质询。三是加大考核权重，完善年度目标责任考核内容和指标体系，突出对党委（党组）及分管领导主体责任的考核，考核结果定为领导班子、干部政绩和升迁的主要依据之一。四是引入社会评价机制，让党员干部接受群众、社会媒体、第三方的考核，评价结果纳入党风廉政建设责任制综合考核评价指标体系。

再次，决策终身追责机制的建立健全。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任”[20]。虽然这一新提法是针对行政重大决策追责机制的，但在全面依法治党时期，这一机制对于党委及其成员显然也是必要的，党委（党组）决策失误不仅应当追究政治责任，还应当追究法律责任，特别是书记的第一政治责任和第一法律责任。如何追责，且是对决策失误或者有误的进行终身追责，前提需要党委决策做到科学化，特别是决策程序制度化，尽快出台《党委重大决策程序条例》。依据“谁决策、谁负责”的责任追究原则进行责任倒查。从理论上或者技术上来讲，只要重大决策的每一道程序、每一个环节都详细地记录在案，每个决策参与者在整个过程中的影响和作用也都完整被记录在案，那么对决策失误进行责任追究似乎不应该是一个难题[21]。但实际法治运行中，极少有领导干部因决策失误而被追责，更不用谈对党员领导干部进行终身追责。因此，需要进一步明确党委及其成员决策失误的法律和党规适用性问题，区分政治责任与法律责任，及追责的先后性和追责的操作机制。

最后，完善配套衔接制度。制度治党追求的是整体制度要素、环节的有机系统化运转，避免单兵突进，“牛栏关猫是不行的！要搞好配套衔接，做到彼此呼应，增强整体功能！”[8]。制度体制之间需要配套的衔接机制，以打通整个制度系统的每个环节，激发制度有机体的活力。一是建立健全治党的组织领导机制。各级党委应定期召开党风廉政建设会议和反腐败会议，根据新情况作出新调整；按照统一精简效能原则，整合从严治党领导机构，合并党风廉政建设责任制领导机构和反腐败建设领导机构，建立落实党委主体责任的专门工作机构。二是推进反腐败协同机制，反腐败不仅仅靠纪委单兵突进，更需要检察院、法院的司法功能发挥，应建立健全三者间的案件线索相互移送和案件通报、督查、工作报告、责任追查的协同合作机制。只有做好全方位的战略布局，编织纵横交错的制度体系网，不留“暗门”和“死角”，才能一网打尽老虎苍蝇。

注释：

①本文的“中国共产党制度”，指的是中国共产党党内管理制度，不包括党与国家和社会各方面之间相互关系的制度。

参考文献：

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责任编辑朱天义